Mon Rapport pour avis budgétaire sur le logement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020

Madame la Présidente, chers collègues,

Le Gouvernement a, en 2019, poursuivi le chantier de transformation de la politique du logement engagé en 2018.

Plusieurs réformes d’envergure ont été engagées et seront poursuivies en 2020. Elles concernent avant tout les aides au logement, mais également ce que l’on appelle les « aides à la pierre ».

 

Je commencerai mon propos par aborder le programme 109 « Aide à l’accès au logement ».

 

Grâce à la réduction de loyer de solidarité (RLS), à la mise en œuvre des APL en temps réel et à une contribution d’Action Logement au fond national d’aide au logement (FNAL), il sera possible de diminuer la dépense de l’Etat de 1,4 milliards d’euros par rapport à la loi de finance 2019 sans diminuer l’aide destinée au logement. Parmi ces mesures, deux grandes réformes permettent d’arriver à ce résultat.

 

Je commencerai par évoquer la RLS. Ce mécanisme désormais bien connu vise à diminuer les loyers dans le secteur HLM en compensation d’une baisse du niveau des APL. Son niveau évolue par paliers : en 2019, le montant de RLS a ainsi été fixé à 890 millions d’euros et il atteindra 1,3 milliard d’euros en 2020.

Nous avions beaucoup échangé sur l’impact de la RLS. Je me souviens que les acteurs du secteur nous avait fait part d’une grande inquiétude à ce sujet. Je m’étais engagée à suivre cette question avec beaucoup d’attention et je suis heureuse de vous indiquer que, d’après les chiffres dont j’ai eu connaissance et à la suite des auditions que j’ai menées, la RLS a été mise en œuvre d’une façon très satisfaisante. Le volume des agréments est resté proche de son niveau historique atteint en 2017 (107 000 agréments en 2018, contre 113 000 en 2017). La capacité d’autofinancement de ces organismes est restée stable, avoisinant les 6 milliards d’euros.

 

Je tiens à saluer les efforts collectifs pour la mise en œuvre de la RLS. Ce succès est imputable en partie aux efforts d’organisation des organismes de logement social engagés à la suite de la loi ELAN. Il est également le fruit des mesures d’accompagnement décidées par l’Etat, la Caisse des dépôts et consignations et Action logement.

 

Permettez-moi de citer quelques-unes de ces mesures : lissage de l’impact de la RLS grâce à la cotisation payée par les bailleurs sociaux à la CGLLS, stabilisation du taux du livret A, allongement de la durée des prêts, prêts haut de bilan, éco-prêts, programme Tonus… Ces mesures, élaborées en concertation avec les bailleurs sociaux, ont permis de stabiliser la capacité d’autofinancement malgré cette baisse des loyers.

 

Le Pacte signé entre l’Etat et ces acteurs le 24 avril 2019 a permis de s’accorder sur un niveau de RLS de 1,3 milliard d’euros en 2020 et sur la mise en place de mesures d’accompagnement supplémentaires. J’avais attiré l’attention dans mon rapport 2018 sur le fait que 1,5 milliards de RLS était une somme difficile à mettre en œuvre par les organismes sociaux et je me réjouis qu’une concertation ait pu aboutir à la réduction du montant avec des mesures d’accompagnement améliorées. Pour rappel, j’avais demandé un rapport évaluant l’impact du dispositif de la réduction de loyer de solidarité sur l’autofinancement et les capacités d’investissement des organismes de logement social, dans la perspective d’une hausse du montant de ce dispositif qui devait être remis avant le 1er septembre 2019. Ma demande avait été acceptée dans la loi des finances 2019.

 

Le second chantier tient à la modernisation des APL, avec la mise en place d’un mode de calcul fondé sur les revenus contemporains qui doit permettre une diminution de dépenses de 1,2 milliard d’euros en 2020. Je rappellerai que, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, nous avions adopté le principe d’une mise en œuvre à compter de l’été 2019. La complexité du chantier technique pour la Caisse nationale des allocations familiales et pour la Mutualité sociale agricole a conduit au report de cette réforme au mois de janvier 2020. Cette réforme me semble logique et cohérente. Elle fait suite à la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Elle rendra le mode de calcul des APL plus proche du cycle économique : la croissance économique et le retour à l’emploi génèreront une diminution des dépenses plus rapide et, inversement, les personnes confrontées à des accidents de la vie seront prises en charge plus rapidement. Nous devrons suivre très attentivement les conditions de mise en œuvre de cette réforme au cours des tous premiers mois de l’année prochaine.

 

Les auditionnés nous ont fait part de leur inquiétude concernant les étudiant APListe qui deviennent jeunes actifs : leur montant d’aide sera adapté plus rapidement à leur situation réelle (sur 12 mois glissant ce qui permettra de rendre les évolutions plus progressives). J’ai personnellement tenu à alerter le gouvernement à ce sujet et qu’il a bien pris en compte cette problématique. La prise en compte immédiate est la bienvenue lorsque la situation d’un ménage se dégrade (chômage, maladie, baisse d’activité, etc). Par ailleurs, cette réforme aura un impact positif pour les retraités récents, pour les primo-demandeurs, et pour les indépendants.

 

J’en viens maintenant à l’autre volet de la politique du logement, que l’on qualifie souvent « d’aides à la pierre », et dont les crédits sont regroupés au programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ». Ces crédits connaissent une augmentation importante, de plus de 20 %, qui s’explique pour l’essentiel par le versement d’une enveloppe de 60 millions d’euros au programme « habiter mieux » de l’Agence nationale de l’habitat dans le cadre de la transformation du crédit d’impôt transition écologique en primes. Dans le prolongement de la loi de finances pour 2019, les crédits du programme 135 financent une série d’autres mesures que je mentionne dans mon rapport, telles que la lutte contre l’habitat indigne ou les opérations de revitalisation des territoires prévues dans le cadre de la loi ELAN.

 

Pour compléter ces mesures j’ai souhaité dans la partie thématique de mon rapport formuler plusieurs propositions de nature à soutenir la rénovation et la construction et à améliorer l’accompagnement des plus fragiles.

 

Je partage le sentiment de nombre de nos collègues et regrette l’extinction du prêt à taux zéro (PTZ) en zones dites détendues. Je défendrai à ce titre un amendement en commission des finances tendant à maintenir ce dispositif.

 

A deux ans de son extinction, je propose en outre que nous nous intéressions aux modalités d’évaluation du dispositif d’encouragement à l’investissement locatif initié par notre collègue Mme Sylvia Pinel. J’avais proposé un amendement en 2017, adopté en loi de finances 2018 prévoyant un rapport sur ce sujet. Je regrette qu’il ne nous soit pas parvenu à ce jour. Je propose également de ne pas prolonger ce dispositif au-delà de 2021 en l’absence d’une évaluation rigoureuse qui garantisse la destination sociale du dispositif.

 

Beaucoup d’acteurs s’inquiètent de la disparition de l’APL accession. Il s’agit pourtant d’une mesure qui permet à de nombreux ménages de sortir du dispositif des APL location et donc de diminuer les dépenses de l’Etat sur ce poste. Il faut comprendre que ce dispositif s’ajuste aux variations de revenu des bénéficiaires, il ne s’agit pas d’un engagement sur toute la durée du prêt. De plus, elle est peu couteuse pour l’Etat. Je propose donc que des discussions s’engagent avec le gouvernement afin renouveler ce dispositif, avec éventuellement des aménagements afin de mieux cibler sa vocation sociale.

 

En ce qui concerne l’accompagnement des plus fragiles, je formule des recommandations de nature réglementaires pour une meilleure mise en œuvre du droit au logement opposable (DALO) ainsi que pour la poursuite du plan quinquennal « Pour le logement d’abord ». Dans le domaine réglementaire également, je formule quelques propositions pour fluidifier les conditions de pilotage de la politique du logement au niveau déconcentré.

 

Autant de propositions sur lesquelles nous pourrions continuer à échanger ensemble, et avec le Gouvernement.

 

Pour conclure, Madame la Présidente, mes chers collègues, je crois utile de saluer à nouveau l’état d’esprit constructif et optimiste qui anime les acteurs du logement. C’est cet état d’esprit qui permettra la réussite des réformes en cours, en alliant responsabilité budgétaire et souci de protection des plus fragiles.